정치제도의 선택: 대통령제 vs. 의원내각제

정치제도의 선택:

 

대통령제 vs. 의원내각제 

문제의 시작 

• Linz and Valenzuela 

• 1990. “The Perils of Presidentialism” 

• 1990. “The Virtues of Parliamentarism” 

• 1994. “Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference?” The Failure of Presidential Democracy 

• 대통령제보다 의원내각제가 안정정인 민주주의를 가져온다

문제의 배경

• 1974년 시작된 제3의 민주화 물결 뒤 신생 민주주의 국가의 정치제도의 선택과 그 결과에 대한 평가

• 남부유럽 

• 라틴아메리카

• 아시아 

• 아프리카

• 동유럽 

문제의 끝 

• Bernhard, Nordstrom, Reenock(2001) 

• 1919~1995 사이의 사례를 통계분석

• Linz의 이론이 틀렸다고 주장

• 정치제도와 민주주의의 생존 사이의 상관관계가 적다 

• 정치제도가 그 사회의 정당체계나 맥락에 따라 다르게 작용

연구의 흐름

• Pro-Linz, Pro-Parliamentarism: Easter(1997), Fabbrini(1995), Lijphart(1992), Mainwaring(1993), Riggs(1988), Stepan and Skach(1993), Valenzuela(1993) 

• Pro-Presidentialism: Mainwaring and Shugart (1997), Horowitz(1990), Lardeyret(1991), Lopez-Pintor(1987), Reynolds(1995), Shugart and Mainwaring(1997) 

잊지 말아야 할 것

• 의원내각제가 더 민주적인 제도? 

• 의원내각제가 권력분립? 

• 권력의 분립 vs. 권력의 융합 

정치제도의 종류

• 의원내각제: 영국, 독일, 일본

• 대통령제:  미국, 코스타리카 

• 이원집정제: 프랑스, 핀란드 

• 한국은? 

영국의 의원내각제

• 중세: 1년에 수회 Great Council(봉건귀족의 대회의) 소집, 왕의 자체수입으로 지출 

  그 외 전쟁 등 추가비용 논의

• 13C: 왕이 추가징세를 위해 

  봉건귀족 외 주와 도시의 대표자 소집 

• 개인 자격(상원, House of Lords)

• 지역 대표(하원, the Commons)

영국의 의원내각제 

• 1215: Magna Carta, King John 

• Henry II세 뒤 강화된 왕권에 대항하여 대귀족과 성직자 연합의 결과 

• 왕도 법 위에 군림할 수 없고 법에 제약

• 왕과 신민의 계약관계 신민이 강제할 수

• 왕의 조세권과 재정지출에 대한 귀족통제

• 대표없이 과세 없다 효시 

영국의 의원내각제

• 1258: Provisions of Oxford, GC는 3회/1년 

• 1264: Parliament, 군주제를 계몽과두정으로 교체, 주에 기사 2명과 도시에 시민 2명 

• 1295: Model P. 40개 주와 114개 시에서 2명의 평민대표

• 1295: 성직자와 기사의 회합, 과세문제 논의

• 의회역할: 왕권강화, 왕권견제, 최고법정

• 1376: 가신에 대한 탄핵제도  

영국의 의원내각제

• 14C 말: Edward III 의회 입법권 확보

(과거에는 왕이나 가신의 입법제안 승인정도) 

• 의회: 입법권과 조세재정권 확보

• 십자군원정, 백년전쟁, 30년의 장미전쟁 

• 봉건영주와 귀족세력이 약화 

영국의 의원내각제

• 1559: Elizabeth 왕이 영국국교 수장(수장령)

• 여왕 45년 재위에 의회 14회 소집 

• 재정확보위해 관직매매, 왕지매각, 해적투자이윤배당 추구

• 의회 운영절차 완비

• 법안 삼독회, 하원 강화, 상임위원회, 왕에 대한 발언의 자유, 불체포특권

영국의 의원내각제

• 1604: 왕권 도전, 귀족에서 평민으로 이전

• 절대왕권 vs. 의회주권: 과세, 신구교 갈등

• James I, Charles I: 왕권신수설, 국교회 지원, 청교도 박해, 중과세

• 1628: Petition of Right(왕권제한 왕 승인)

• 1629: 권리청원 취소, 11년 의회 소집없어

• 1649: 왕당파와 의회파 청교도혁명 결과 Charles I 처형, 공화정 수립 

영국의 의원내각제

• 1660: 의회선거에서 왕당파 다수파 왕정복귀

• Tory(왕당파, 궁정당)

• Whig(의회파, 지방당)

• 1689: Bill of Rights, Glorious Revolution

• 법치, 의회주의, 국민에 통제되는 정부 

• 1714: George I 독일 출신, 내각제의 기원

• 왕은 군림하되 통치하지 않는다

• 의회 왕의 영향력 줄어, 의회지지의 내각유지

미국의 대통령제

• 왕정 역사의 부재

 

• 약한 대통령, 대통령간선제

• 삼권분립, 연방제

• 근대 대통령의 형성 President Wilson

프랑스: 내각제→이원집정제 

• 3,4공: 의원내각제 

• 3공(1870~1940): 65년 동안 98번 내각 교체 

• 4공(1946~1958): 12년 동안 25회 내각 교체 

• 군부 쿠데타, 알제리 독립문제

 

• 5공(1958~): 이원집정제(Sarkozy 대통령제)

• 1958~2002: 17명 수상

독일: 이원집정제→내각제 

• 바이마르 공화국: 이원집정제

• 대통령: 의회해산권, 긴급령 

• 브뤼닝 대통령: 정부발의안→의회부결→긴급령발동통과, 의회의 긴급령폐지시도→의회해산 → → → Hitler 등장 

• 연방제와 내각제 전환 

정치제도의 정의 1

• 임기

• 대통령제: 헌법에 정해진 임기 보장

 

• 의원내각제: 의회의 신임 여부에 따라(정해진 임기 엄존)

정치제도의 정의 2

• 선출방식

• 대통령제: 국민 보통선거(직접,간접선거) 

• 의원내각제: 의회에서 다수당(연합)의 대표

• 영국: 국왕이 다수 정당의 당수 임명

• 일본: 국회에서 수상 선임하여 지명

정치제도의 정의 3

• 책임 

• 대통령제: 대통령이 책임 

• 의원내각제: 수상과 내각의 집합적 책임

• 영국: 내각 과반수의 찬성 관례

• 일본: 의결이 전원일치제 관례

• 상, 하원?

이원집정제의 정의 

• Duverger(1980)

• 대통령은 국민의 보통선거로 선출

• 대통령은 강력하고 실질적인 권한

• 수상은 의회의 신임에 의존

의원내각제와 이원집정제의 유사점

• 수상(총리)과 대통령의 존재: (독일, 인도) vs.(프랑스, 핀란드)

• cf. 수상과 왕: 영국, 일본, 유럽의 입헌군주제 

• 수상은 내치, 대통령은 외치

의원내각제와 이원집정제의 차이점

• 의원내각제의 대통령: 상징적, 의식적 존재 

• 이원집정제의 대통령: 수상과 대등한 존재, 의회 해산권 보유

이론적 검토 1

• 대통령제의 여섯 가지 본질적 결함(Linz)

• 민주주의의 이중 정통성(dual legitimacy)

• 분점정부, 교착상태, 정국 마비  

이론적 검토 2

• 정해진 임기(fixed term)의 비유연성(rigidity) 

• 인기 없고, 무능하고, 부패한 대통령

• 탄핵과 선거 등 헌법적 절차로 교체 가능

• 정해진 임기는 예측가능성 제고

이론적 검토 3

• 승자독점(winner take all), 제로섬 게임(zero sum game) 

• “the value of victory, W, is greater and the value of defeat, L, is smaller under presidential than under parliamentary systems” (Linz 1994, 14-5)

• 선거? 제도?  

이론적 검토 4

• 재임 불가 조항

• 능력 있는 대통령이 단임에 그치는 상황

 

• 연임, 중임 대통령제 

• 단임 대통령제의 배경과 역사적 의의 

이론적 검토 5

• 대통령제의 정치적 특색

• 대통령제는 한 사람에게 권한이 과도하게 집중

• 위임적 대통령제(delegative democracy)

• 대통령제의 대표적 문제점 

이론적 검토 6

• 비전문가의 선거 도전 및 대통령직 승계 

• 1980년대 중반 브라질의 대통령 당선자가 취임 직전에 사망 2등 당선자가 승계

 

• 미국의 페로, 한국의 정주영

• cf. 이원집정제의 대통령(라트비아)  

총괄 평가 

• 대통령제 정의의 부정: 1, 2, 4, 6

• 편파적인 평가: 3

• 타당성있으나 다른 제도도 권력의 집중성향있음: 5 

이론적 검토 1-1

• 의원내각제의 교착, 마비: 정부구성과정, 연합정부 구성, 운영과정, 의석 차가 적은 거대정당의 갈등, 의회(수상) 불신임 

• 이원집정제의 교착, 마비(프랑스의 동거정부)

프랑스의 동거정부

• 1986~1988: 좌파 Mitterrand 대통령과 우파인 Chirac 수상

• 1993~1995: 좌파인 Mitterrand 대통령과 우파인 Balladur 수상

• 1997~2002: 우파인 Chirac 대통령과 좌파 Jospin 수상 

이론적 검토 2

• 정해진 임기(fixed term)의 비유연성(rigidity) 

• 인기 없고, 무능하고, 부패한 대통령

• 탄핵과 선거 등 헌법적 절차로 교체 가능

• 정해진 임기는 예측가능성 제고

이론적 검토 2-2

• 의원내각제의 유연성: 잦은 불신임과 의회 해산은 비연속성과 비생산성 

• 의원내각제 국가에서는 수상이 인기가 없거나 불신임 받아도 내각만 희생양으로 교체해 장기집권(말레이시아), (한국과 필리핀의 의원내각제 도입시도 배경)

의회해산의 예 

• 독일의 바이마르 공화국 이원집정제 (1919~1933) 수상12회, 내각 21회 교체

• 독일(1945~1994):18개 정부, 평균 32개월 

• 이태리(1946~1994): 53개 내각, 평균 11개월 

• 이태리(1946~2001): 59회 내각, 평균10개월

이론적 검토 3

• 승자독점(winner take all), 제로섬 게임(zero sum game) 

• “the value of victory, W, is greater and the value of defeat, L, is smaller under presidential than under parliamentary systems” (Linz 1994, 14-5)

• 선거? 제도?  

이론적 검토 3-3

• 대통령제가 승자독점, 제로섬 게임이 아닌 예 

• 의원내각제가 승자독점, 제로섬 게임인 예

  영국의 의원내각제 

이론적 검토 4

• 재임 불가 조항

• 능력 있는 대통령이 단임에 그치는 상황

 

• 연임, 중임 대통령제 

• 단임 대통령제의 배경과 역사적 의의 

이론적 검토 4-4

• 의원내각제의 장기집권 

• 영국: 대처(1979~1990), 메이저(1990~1997),  블레어(1997~2007)

• 독일: 아데나워(1949~1963), 콜(1982~1998)

• 스페인: 곤잘레스(1982~1996) 

• 스웨덴: 엘란더(1946~1969) 

• 오스트레일리아: 하워드(4선 연임 12년)

이론적 검토 4-4

• 캐나다: Stephen Harper 

• Joseph Jacques Jean Chretien(1993-2004) 

• Kim Campbell (6,1993–11.1993) 

• Martin Brian Mulroney (8.1984–6.1993) 

• John Napier Turner (6.1984 –9.1984) 

• Pierre Elliott Trudeau (1968-1979,1980-1984)

• Charles Joseph Clark 보수당(6. 1979-3. 1980) 

이론적 검토 5

• 대통령제의 정치적 특색

• 대통령제는 한 사람에게 권한이 과도하게 집중

• 위임적 대통령제(delegative democracy)

• 대통령제의 대표적 문제점 

이론적 검토 5-5

• 의원내각제와 권력의 집중 

• 영국의 대처수상 

• Brown vs. Sarkozy 

이론적 검토 6

• 비전문가의 선거 도전 및 대통령직 승계 

• 1980년대 중반 브라질의 대통령 당선자가 취임 직전에 사망 2등 당선자가 승계

 

• 미국의 페로, 한국의 정주영

• cf. 이원집정제의 대통령(라트비아)  

이론적 검토 6-6

• 헌법적인 절차에 따라 당선, 계승

• 의원내각제 비전문가 수상: 이탈리아의 베를루스코니, 태국의 탁신

• 캐나다 수상: Pearson (역사학자), Tupper (의사), Bowell (사업가), Mackenzie (건축가)

총괄 평가 

• 대통령제 정의의 부정: 1, 2, 4, 6

• 편파적인 평가: 3

• 타당성있으나 다른 제도도 권력의 집중성향있음: 5 

통계적 검토 1

• Lijphart(1995)

• 대통령제-다수제가 민주주의적으로 작동 못해 

• 동의제 민주주의(consociational democracy)가 다른 제도보다 우월

• selection bias, 사례 적어(12-15개)

통계적 검토 2

• Stepan and Skach(1993)

• 의원내각제에서 민주주의가 더 잘 작동하고 더 오래 살아남으며 군사적 쿠데타가 더 적게 일어난다

• selection bias: 1979~1989 사이에 오래된 민주주의 국가만 대상 

• 신생민주국가 제외, 의원내각제 다수 포함

통계적 검토 3

• Mainwaring(1993) 라틴아메리카(브라질)? 

• 대통령제 자체가 문제가 아니라 대통령제와 다수당제가 결합했을 때 위험 

• 과거 25년 동안 연속적으로 발전된 31개 민주주의 국가들 사례 선정

유효정당의 수

• 선거수준(선거정당): 선거에서 의미있는 득표를 획득하는 정당의 수

• 의회수준(의회정당): 독자적으로 권력을 쥐거나 연합정부를 구성하여 권력을 나누어가질 능력을 가지는 정당의 수

• 양당제: 의회정당의 유효수가 2.0에 근접

• 다당제: 의회정당의 유효수가 커질수록

통계적 검토 4

• Power and Gasiorowski(1997)

• 1930~1995 사이 제3세계 국가의 민주화 사례 56개

• 정치체제의 선택과 민주주의적 생존 사이의 상관관계를 통계적으로 분석

• 대통령제의 수명과 안정성은 의원내각제와 별 차이가 없음 

통계적 검토 4

• 첫째, 대통령제 31.3%와 의원내각제의 25%가 민주화 뒤 두 번째 민주적 선거가 일어나기 전 붕괴

• 둘째, 대통령제 46.7%와 의원내각제 45.8%가 정권 교체 이전 붕괴

• 셋째, 대통령제 61.5%와 의원내각제 63.6%가 민주화 이후 12년 안 붕괴

통계적 검토 5

• Bernhard, Reenock, and Nordstrom(2001) 

• 1919~1995 사이의 모든 민주주의 국가들에서 정치제도와 민주주의의 생존 또는 안정성의 관계를 통계적으로 분석

• 민주주의 생존 여부는 대통령제와 의원내각제가 그 사회의 정당 체계와 구체적으로 어떻게 결합하는가에 좌우 

통계적 검토 5

• Bernhard, Reenock, and Nordstrom(2001, 797) 

• 사례를 가장 많이 포괄 

• 자신들의 연구결과는 Linz의 “가설로부터 멀리 벗어나는 것” 

통계적 검토 6

• Bernhard, Reenock, and  Nordstrom(2003) 

• 1951~1995 사이의 모든 민주주의 국가들을 사례로 정치제도와 민주주의 생존 또는 안정성의 관계에 대하여 분석

• 대통령제가 의원내각제에 비하여 더 민주주의를 붕괴시키기 쉬운 제도라고 할 수 없다 

결론 1

• Linz의 주장대로 대통령제의 본원적 결함이나 의원내각제의 우월성을 입증하기는 어려워

• 대통령제와 의원내각제는 서로 trade-off관계 

결론 2

• 어느 제도가 본질적으로 우월하거나 민주적이지 않기 때문에 제도의 선택은 맥락이 중요

• Path dependent theory (historic legacy) 

• Rational choice theory 

결론 3

• 한국에서 개헌을 논할 때 어느 제도가 한국적 상황에 적합한지가 선택의 기준

• 국민의 선호도

• 역사적 배경

• 정치문화 

• 의원내각제적 전통부재(대화와 타협,양보와 포용) 

결론 4

• 의원내각제적 대통령제-이원집정제

• 이승만: 제헌, 발췌개헌, 4사5입 개헌

• 박정희: 유신개헌

• 전두환: 7년 단임제

• 노태우: 5년 단임제